《武汉工程大学学报》 2009年11期
11-15
出版日期：2009-11-28
ISSN:1674-2869
CN:42-1779/TQ
从当前世界经济危机看我国金融监管模式的完善
由美国金融危机引发的此次世界性经济危机给世界各国经济带来了重创，美联储前主席格林斯潘将其惨烈程度称为“百年一遇”。作为危机肇始地的美国金融业哀鸿遍地，传媒、汽车等实体行业告急不断；远在欧洲的英、法、德等国遭受经济危机的打击更为严重；就连被理论界推崇为金融监管体制发展方向的澳大利亚也没有逃过一劫；中国经济此次虽未遭到危机的重创，但给以证券为首的金融业和以中小企业为代表的实体经济的经营带来了重大影响。我们在承受经济危机带来的痛苦的同时，更应当对金融监管模式进行理性思考：为什么不同金融监管模式的国家都被经济危机“光顾”？各国金融监管模式究竟存在什么样的缺陷？我国应当如何完善金融监管模式？一、金融监管模式的概念及其分类金融在现代经济中占有十分重要的地位。它不仅为经济建设提供资金，在市场资源的配置中起着核心作用；而且还是国家调控经济的重要杠杆，是市场经济的晴雨表。金融业既是一个经营风险巨大、风险传染性极强、体系十分脆弱的特殊行业，同时，作为国民经济的神经中枢，具有影响国家最高利益和社会经济政治发展的特殊公共性和全局性。因此，金融安全关系到国家经济的安全和社会稳定，国家对金融业实施监管十分必要。金融监管模式是指一个国家金融监管有关职责和权力分配的方式和组织制度的总称。金融监管模式有狭义和广义之分。广义的金融监管模式是指一国金融监管的制度安排，包括金融监管的法规体系、金融监管主体的组织结构和金融监管的组织方式等；狭义的金融监管模式是指金融监管主体的组织结构［1］。笔者拟从狭义上讨论金融监管模式。一国的金融监管模式体现着该国金融监管的总体架构。选择合适的金融监管模式不仅可以使一国的金融监管体系更加完善和科学，而且可以减少金融监管的成本，提高金融监管的效率。因此，研究金融监管模式的选择对于一国金融监管有着十分重要的意义。纵观世界各国的金融监管模式，大致可以归纳为3种类型，即分业监管模式、统一监管模式和不完全统一监管模式。（一）分业监管模式分业监管模式就是在银行、证券、保险3个业务领域内分别设立专门的监管机构，负责相关行业的监管。美国是分业监管的典型代表。美国由联邦和各州监管机构组成“双层多头”金融监管体系，实行银行业、证劵业和保险业分业监管。美国的银行业监管主体由联邦储备系统、货币监理署、联邦存款保险公司等联邦一级监管机构和各州政府的银行监管机构共同组成。联邦储备体系是美国的中央银行，主要负责货币政策的制定和执行。作为银行监管者，美国联邦储备体系主要监管美国本土的银行以及成员银行在海外的活动和外国银行在美国的活动。货币监理署是美国成立最早的联邦政府金融监管机构，隶属于财政部。货币监理署下设9个职能部门，分别负责监管政策的制定和大型、中型以及社区银行的监管，并为现场监管提供技术支持等。联邦存款保险公司作为美国银行监管的重要机构之一，主要是采用现场检查的方式对参加存款保险的银行机构进行监管。除了上述3大主要监管机构外，还有隶属于财政部的储蓄监管办公室和全国信用社管理局。前者负责监管所有属于储蓄机构保险基金的联邦和州注册的储贷机构，后者向持有联邦许可证的信用社颁发执照并管理、监督这些组织。美国的证券监管采用的是典型的集中监管模式，即政府依据国家法律积极参与证券市场监管，并在证券市场监管中占有举足轻重的地位，起着主导作用。美国证券交易委员会是履行对证券市场进行监管职能的联邦政府机构，负责管理资本市场各项交易活动，对上市公司、投资银行、证券中介商、资金清算机构、证劵基金公司、投资人等各类市场主体进行全面的监督和管理。美国保险业没有统一的监管，而是将监管任务下放到社会保障署和50个州政府的保险局。社会保险由社会保障署实施监管，商业保险由各州的保险局进行监督管理。美国一直是“自由市场竞争论”的坚定奉行者，崇尚自由竞争是美国治市理念的灵魂和基因。即使是美国在《金融服务现代法》实施后彻底改变了美国金融业分业经营体制，使美国走向了金融业混业经营的方向的今天，美国的金融分业监管体制也没有因此改变［2］。第11期夏和平等：从当前世界经济危机看我国金融监管模式的完善
武汉工程大学学报第31卷
（二）统一监管模式统一监管模式就是设立专门的监管机构对金融业实施统一监管。目前世界上许多国家采用这种模式，英国即是统一监管模式的典型代表。英国的统一监管模式并非一蹴而就，它经历了漫长的改革和发展的历程。1980年以前，英国采用银行、证券、保险分业经营的模式。1980年以后，随着混业经营的发展，分业监管已经不能适应金融管理的需要，英国进行了一系列的金融改革，形成了新的金融监管模式。《1998年英格兰银行法》赋予英格兰银行独立的制定货币政策的权力，英格兰银行作为一个中央银行的角色更加纯粹，其职责主要是负责货币政策的制定和执行并保持物价的稳定。而此前进行金融监管的职能合并于新组建的金融服务监管局。金融服务监管局合并了包括证券投资局、证券期货协会、个人投资协会、投资管理监管组织、英格兰银行的银行监管部、注册互助委员会、住房合作委员会、互助委员会、保险监管司和发行上市监管部在内的10个监管机构，成为英国全权监管金融体系的监管机构。2000年6月，英国女王正式批准了《2000年金融服务和市场法案》。该法案明确金融服务监管局的职责，包括制定金融审慎监管的标准、审批金融业务的资格、监管金融机构的经营行为和打击金融犯罪等。英国的统一金融监管模式的特点在于金融监管的权力高度集中，且金融监管的职能与中央银行分离，监管方式和内容也相应发生了较大变化。（三）不完全统一监管模式不完全统一监管模式是在金融业的综合体制下，对统一监管和分业监管的一种改进模式。其具体形式有牵头监管模式和双头监管模式。牵头监管模式是在多重监管主体之间建立一种及时磋商和协调机制，由一个专门的牵头监管机构负责不同监管主体之间的协调工作。巴西是较典型的牵头监管模式。双头监管模式是根据监管目标设立两类监管机构，一类负责对所有的金融机构进行审慎监管，控制金融体系的系统性风险，另一类是对不同的金融业务的经营进行监管。澳大利亚是双头监管模式的典型。在巴西的金融监管体系中，国家货币委员会是牵头监管者，负责协调中央银行、证券和外汇管理委员会、私营保险监理署和补充养老金秘书局分别对商业银行、证券公司和保险公司进行监管。澳大利亚的双头监管模式形成于1998年的金融制度改革。澳大利亚将原有的储备银行一分为三，对金融机构的监管职能转交新成立的“澳大利亚审慎管理局”，公司和证券管理由澳大利亚证券和投资委员会负责。改革后的澳大利亚储备银行的主要职能是制定和实施货币政策，维护金融系统稳定，保持和提高支付体系的安全和效率，并配合监管局监管金融机构。澳大利亚审慎管理局将分业监管改为集中监管，把对各类金融业务的审慎性监管权从不同的监管机构抽出，集为一家。其主要职能是：负责对包括银行、证劵、保险、投资、信托、信用社、建筑协会和养老基金进行统一监管；制定和实施谨慎性条例和惯例，维护一个稳定、高效和竞争的金融环境，避免某一行业的风险导致整个金融业陷入混乱；采用自我监督机制，运用持续评估的方式对金融机构进行连贯的监管。澳大利亚证券与投资委员会的主要职能是对证券市场进行监督；对澳大利亚公司金融服务机构以及在投资咨询、养老金、保险、吸纳存款和信贷等方面的业务活动进行监管，并监督要求在资本市场筹资的公司进行全面信息披露等；具体负责《公司法》的实施，制定企业和证券市场的法规，以保护消费者投资者和债权人利益，保障金融市场的公平和公正。成立于1995年11月的澳大利亚竞争和消费者委员会的主要职能在于消除澳大利亚各行业中的反竞争行为，包括不公平市场操作，公司合并与收购产品的安全性责任等；对接受监督的行业价格进行监控，让所有企业和消费者了解《贸易法》中对他们规定的责任和义务；发现违法行为并进行披露和相关的法律诉讼。二、不同金融监管模式利弊评价目前，各国关于分业监管、统一监管和不完全统一监管孰优孰劣的争论十分激烈。但从理论比较的角度客观评判，3种监管模式各有优劣。分业监管模式的优点主要表现在3个方面：第一，在分业监管模式下，各监管机构能够利用各自的专业优势，使监管细化，因而监管较为严格；第二，多个机构进行监管，可以产生竞争，竞争压力有利于提高监管的效率；第三，防止金融权力过分集中，防止监管过程中可能产生的腐败。但是，分业监管的弊端也是十分明显的。一是监管机构交叉重叠，导致监管机构过于庞大，从而增加监管成本；象美国这种双层多头的金融监管体系，还容易造成重复检查和监督，影响金融机构业务活动的开展。二是由于监管体系过于庞大，多个监管机构之间缺乏必要的协调，容易导致监管机构之间的分歧，使被监管对象难以理解和服从；甚至产生监管真空，引起“监管套利行为”，使监管对象有空可钻，逃避监管。三是分业监管不能综合评估混业金融机构的风险［3］。美国之所以成为这次金融危机的肇始地，与其金融监管体系中存在的监管真空、不能综合准确评价过度金融创新的混业经营金融机构的风险具有内在的必然联系。统一监管模式虽然在一定程度上克服了分业监管的不足，但也存在诸多问题。其优点主要体现在：首先，统一监管不仅可以节约人力和技术投入，而且可以大大降低信息成本，改善信息质量，获得规模经济效益［4］。其次，统一监管模式由于监管权力的高度集中，既能对迅速变化的金融市场做出及时反应，具有较强的适应性；又能避免协调障碍而形成的监管真空。再次，统一监管模式下监管机构单一，既可以减少重复监管，也可以保证金融监管的一致性和稳定性。此外，统一监管的适应性很强，有利于金融的创新。统一监管模式的缺陷主要表现在两个方面：一是它忽视了证券业、银行业和保险业之间的差别，从而不能进行适当的有效监管；二是由于只有一个机构进行监管，竞争的缺失容易导致官僚主义，从而带来金融监管效率的下降。英国的统一监管模式曾被视为最独特和代表着全球金融监管方向的金融监管模式，但是英国在此次金融危机中不仅没有幸免，而且是遭受损失最大的几个国家之一。除了与当今的世界经济联系紧密、资本在全球范围内流动使金融行业极易受到外围市场的影响和英国的金融监管过于注重行业的自律监管、政府对金融业的监管力度不够外，就其金融监管模式考察，英国虽然采取统一监管模式并且建立起了金融监管局，但金融监管局与英格兰银行和财政部之间的各自的职责和作用缺乏详细和切实可行的法律规定，这样就导致了三方的各自推诿，降低了处理金融危机的能力；而且，和其他国家一样，英国对于对冲基金等金融创新产品缺乏有效的监控，没有建立起完善的金融风险预警机制也是造成英国在这次金融危机中损失惨重的原因之一。不完全统一监管模式吸收了分业监管和统一监管的优点，同时也在一定程度上克服了这两种监管模式的不足，为我国不少学者所推崇。与统一监管模式相比，其优点一是在一定程度上保持了监管机构之间的竞争与制约作用；二是各监管主体在其监管领域内保持了监管规则的一致性，既可发挥各个机构的优势，还可将多重机构的不利最小化。与分业监管模式相比，不完全统一监管模式降低了多重监管机构之间互相协调的成本和难度；通过牵头监管机构的定期磋商协调，相互交换信息和密切配合，在降低监管成本的同时也提高了监管效率。同时，将审慎监管和业务监管分别进行，避免出现监管真空或交叉及重复监管。比如澳大利亚不完全统一的金融监管模式提高了其抵御这次金融危机的能力，避免了经济的严重衰退，成为世界上此次抵御金融危机能力最强的国家［5］。尽管如此，澳大利亚并未能在本次金融危机中独善其身，同样出现股市暴跌、澳元贬值、银行倒闭、失业率俏然攀升、房地产业困难重重等诸多问题。虽然原因多种多样，但从其金融监管模式看，如何科学协调审慎监管机构与业务监管机构的关系，如何有效阻断和遏制外围金融危机对本国金融业的影响等，都有待进一步完善。三、经济危机下完善金融监管模式的思考（一）我国金融监管模式及其评价我国现阶段的金融监管属于分业监管模式。这一监管模式是随着我国较长时间的经济、金融体制改革摸索而慢慢形成的。新中国成立后，国家实行的是计划经济体制，与此相对应的金融业表现出的特点是金融结构和金融业务都十分单一。作为当时唯一的银行机构，中国人民银行不仅扮演着中央银行的角色，同时承担着商业银行的职责。由于实行的是计划经济体制，保险业在国内根本没有存在的土壤，1949年成立的中国人民保险公司只有海外业务，而证券业在当时则是一片空白，因此我国当时的金融监管只是上级银行对下级银行的指示。改革开放以后，我国开始走上建设社会主义市场经济的道路，我国的金融体制也随之发生着巨大的变化。1984年工商银行成立，使我国摆脱了中央银行和商业银行职能不分的历史。20世纪80年代，我国的金融业开始进入了快速发展时期，大量的非银行金融机构开始涌现。而这些非银行金融机构经营所涉及的范围十分广泛，包括投资、保险、信托、租赁、证券等各种与金融相关的业务。到90年代初，我国的国有商业银行开始尝试混业经营的模式，将资金大量地投向信托、证券、房地产等领域。但是，我国当时的金融监管能力十分薄弱，不仅没有金融监管的法律基础，缺乏金融监管历史传统和经验，而且在这一时期我国的经济体制还没有走上市场经济的轨道，银行等金融机构的管理、经营模式还很落后，带有明显的计划经济体制的色彩。金融机构及其业务的过度扩张，造成了我国金融风险增加、金融市场混乱的局面。1993年，国务院发布了《关于金融体制改革的决定》，该法规规定了我国的金融业实行分业经营，政策性金融机构和商业性金融机构分离，明确了中国人民银行作为中央银行主要负责货币政策的制定与执行。1995年是我国金融立法具有重要意义的一年，《中国人民银行法》、《商业银行法》和《保险法》相继出台，为我国的金融体制改革和金融监管提供了良好的法制基础。这3部法律基本上确立了我国金融分业经营的格局，1998年《证券法》的颁布，标志着我国金融业分业经营的体制正式形成。伴随着金融经营体制的变化，我国的金融监管体制也发生了相应的改变。1992年，国务院成立了国务院证券委员会作为主管证券业的国家机构。1998年，国务院证券委员会与中国证券监督管理委员会合并组成新的中国证券监督管理委员会，统一承担监管证券业的职责。同年，中国保险业监督管理委员会成立，接管了从前属于中国人民银行的保险监管职能，保监会成为全权监管保险业的监管机构。2003年根据全国人大十届一次会议通过的《关于国务院机构改革方案的决定》，国务院设立了中国银行业监督管理委员会，专门负责对银行业的监管。至此，我国“一行三会”的金融分业监管模式正式确立。我国金融业的分业监管比起美国更加严格。我国这一金融监管模式的选择是与我国现阶段严格的金融分业经营体制相配套的。因为我国金融监管的历史很短暂，缺乏金融监管经验，也就造成了我国的金融监管能力还不是很强，因此实行分业监管更适合我国现阶段的金融监管的现状。而且由于我国的金融市场还处于不发达阶段，选择分业监管的模式可以对银行业、证券业和保险业实行更专业化和更严格的监督和引导。可以说，分业监管模式是与我国现阶段的社会经济发展水平以及金融机构、金融市场和金融制度的发展和完善程度相吻合的［6］。但是，证监会、银监会和保监会之间缺乏完善的信息共享机制和协调机制，这样既容易造成监管真空，使监管响应滞后，同时也增加了监管成本。尽管我国金融业在当前这场空前严重的金融危机中受到的冲击不是特别严重，但金融监管模式上的这些缺陷已暴露得淋漓尽致。（二）我国金融监管模式的完善在学术界，关于何种金融监管模式更加有利于金融监管目标的实现尚无定论。西方发达国家的金融业经过数百年的发展已经十分成熟，在金融监管方面也有很丰富的经验和先进的金融监管手段，但其具有代表性的3种金融监管模式都各自存在弊端。笔者认为，一国的金融监管模式的选择会受本国历史文化、政治制度和经济制度等多重因素的影响，并没有一个放之全球而皆准的统一模式。无论选择何种监管模式都应该以是否有利于本国的金融安全、是否有利于提高金融监管效率、是否有利于减少监管成本和是否有利于维护市场公平为根本出发点，并结合本国的国情来确定。我国可以借鉴西方发达国家的金融监管体制，但不能简单照搬美国、英国和澳大利亚这些国家的监管模式。我国此次在抵御世界金融危机中的不俗表现表明我国“一行三会”的金融分业监管模式基本适合我国现在的国情。对于我国金融监管模式在金融危机中暴露出来的缺陷，仍然应当在适合本国国情的基础上批判地吸收世界先进金融监管制度，顺应世界金融业发展潮流进一步完善。1.建立一个总揽全局的、权威的金融监管协调机构。在我国现行的金融监管模式下，中国人民银行和“三会”之间、“三会”相互之间、“一行三会”与其他金融监管关联机构之间缺乏信息共享的平台和协调机制。虽然直接监管金融机构的职能已经从中国人民银行剥离，但是中国人民银行作为主管货币政策的中央银行与金融监管之间的联系十分密切，“三会”之间的监管措施对监管的效果同样相互影响,“一行三会”与财政部等监管关联机构之间协调对于监管目标的实现也有不可小视的牵制作用。建立信息共享平台和协调机制，可以有效地避免分业监管的弊端，减少重复监管和预防监管死角，提高金融监管的效率［7］。基于我国金融监管现状，建立金融监管协调机构可以分两步实现：第一步，可以通过联席会议的形式建立一个综合协调机制；第二步，在取得经验后正式建立一个总揽全局的、权威的金融监管协调机构，并通过相应立法明确其职权和责任。2.完善业务监管机构的监管功能。我国现在实行严格的金融分业经营体制，虽然在一定程度上防范了金融风险，但是也限制了金融业的发展和创新。特别是在混业经营已经成为全球潮流的情况下，我国应该逐步放宽对分业经营的限制。与此相对应，我国的分业金融监管机构应该改变现有的机构监管方式向功能监管方式转变，不再严格限于监管对象的组织形式及其业务范围，应当转变为针对某一功能进行监管，提高业务监管机构监管的有效性，使监管机构在监管过程中运用一致的监管理念，减少监管重复和监管冲突，使各金融机构获得平等的竞争地位。3.在业务监管机构之下设置自律监管国家指导机构。我国应该加强金融行业的自律监管。金融业的行业自律组织熟悉金融业运作的具体情况，而且自律规则往往含有行业、伦理和道德标准的约束，作用空间较大［8］，因而在金融监管中发挥着不可替代的作用。我国的金融行业自律组织在金融监管方面还很不完善，这不仅是由于我国特殊的国情所决定的，而且行业自律组织的监管行为缺乏国家监管机构的有效指导更是其中的重要原因之一。我国应该在借鉴发达国家自律监管的基础上，结合我国的特殊国情设置自律监管指导机构，加强金融行业的自律监管，充分发挥行业自律组织在金融监管中的特殊作用，并与政府的金融监管机构共同维护金融市场的稳定，促进金融业的发展。4.完善金融监管立法。我国关于金融监管的法律规范基本上散布于相关的金融法律法规之中。即使是对银行业的监管，在《中华人民共和国银行业监督管理法》之外，《中华人民共和国商业银行法》及其他银行行政法规和部委规章也分布着大量零散性规定。至于对金融监管体制、监管原则、监管职能等方面的统一规范一直处于缺位状态。我国现存的金融监管法律规范不但分散、有的相互冲突，而且规范层级较低、权威性不强，关于金融机构的市场退出规范更是严重缺失；加上法条抽象，多未制定相关的实施细则，缺乏可操作性。在金融业务不断创新、金融电子化、网络化的发展和金融全球化进程加快的环境下，已有的金融监管法律法规滞后于现实并形成监管法律真空，这样的金融监管立法状态必然导致金融监管的混乱、无序和低效。对比发达国家金融监管的发展历程，任何一种监管模式的确立，都离不开法律的保障，任何一时期的金融监管的创新和发展都与金融立法进程密切相联。健全的法制环境是金融监管的基础，是保持金融体系稳健运转的保障。因此，在完善我国金融监管模式的进程中，金融监管立法的进程应当先行，至少应当同步。通过废除、修改、补充和制定等方法，及时对现有的金融监管法律、法规和规章等进行清理和完善，为新的金融监管模式建立提供法律保障。